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中美合流制溢流污染控制比較發(fā)布日期：2019-11-22
合流制溢流(CSO)污染長期以來嚴(yán)重制約我國水環(huán)境質(zhì)量改善，已成為現(xiàn)階段海綿城市建設(shè)與黑臭水體整治中不可回避且亟待解決的重大難題。美國在世界范圍內(nèi)較早地開展CSO污染控制，整體上在CSO污染物削減、受損水體恢復(fù)等方面取得了良好成效。簡要梳理中美兩國合流制排水系統(tǒng)及溢流污染控制概況，對兩國CSO污染控制的法律法規(guī)及政策、管控方法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、相關(guān)規(guī)劃等方面進(jìn)行比較分析，以期為我國CSO污染控制有序推進(jìn)提供參考。
前言：合流制溢流(combined sewer overflow，CSO)污染控制是許多地方水環(huán)境治理中普遍面臨的難題，說它是一個(gè)世界性難題恐怕也不為過，尤其是對相對落后的發(fā)展中國家的大中型城市，CSO污染控制是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。
近年來，我國出臺的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列重要文件加強(qiáng)了對合流制溢流所造成水體污染的重視，住建部發(fā)布的《城市黑臭水體整治工作指南》也將CSO作為點(diǎn)源污染之一納入到整治方案的編制范圍要求中。毫無疑問，CSO污染控制已成為我國現(xiàn)階段黑臭水體整治與海綿城市建設(shè)中一項(xiàng)需要迫切解決的問題。
針對CSO污染控制，我國上海、昆明等許多城市已開展研究與實(shí)踐，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但總體來說，我國CSO污染控制在法律法規(guī)及政策的支撐與保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束與指導(dǎo)、規(guī)劃布局的科學(xué)合理性等方面還存在一些問題或缺少一定共識。
美國是世界范圍內(nèi)較早系統(tǒng)性開展CSO污染控制的國家之一，圍繞CSO污染控制的法律政策體系構(gòu)建、基礎(chǔ)研究與工程實(shí)踐等已進(jìn)行了數(shù)十年，總體上在溢流污染物的削減及受損水體恢復(fù)等方面取得了良好成效。發(fā)達(dá)國家在該領(lǐng)域的發(fā)展歷程與所作所為，所取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對發(fā)展中國家無疑是一個(gè)重要的參照，通過比較研究可認(rèn)識不足、少走彎路。
1合流制排水系統(tǒng)及溢流污染控制概況
美國于19世紀(jì)中期開始廣泛建設(shè)管道排水系統(tǒng)，許多城市尤其是大型城市多采用直排式合流制。到20世紀(jì)中期，大量城市開始建設(shè)污水處理廠，并對原有排水系統(tǒng)進(jìn)行截流及分流制改造，聯(lián)邦和地方政府一般也不再提倡新建合流制管道。截止到2004年，美國共有32個(gè)州746個(gè)地區(qū)存在合流制管道，服務(wù)人口超4 000萬人，總長約22.5萬km，多數(shù)位于東北部和五大湖區(qū)域，在亞特蘭大、舊金山、西雅圖等其他發(fā)展較早的城市中也有分布。除個(gè)別合流制區(qū)域面積及比例較小或改造相對簡單的城市外，美國很少有城市尤其是大城市進(jìn)行完全或大規(guī)模的雨污分流改造，如紐約、費(fèi)城至今仍有70%以上的合流制區(qū)域。
20世紀(jì)70~80年代,美國點(diǎn)源污染整體上得到有效控制,開始逐步加強(qiáng)對雨水徑流與CSO污染的整治力度。美國每年約有32億m3的溢流污水排放，據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)2000年估算顯示，若達(dá)到85%的溢流體積控制要求，至少需投資506億美元，占排水設(shè)施總投資需求的27.9%。經(jīng)數(shù)十年治理，美國CSO污染控制整體上取得明顯成效，如2014年統(tǒng)計(jì)，五大湖區(qū)域7個(gè)州年溢流量的54%得到控制;一些典型城市如紐約、波特蘭，目前已分別能達(dá)到80%、96%以上的年溢流控制率。科羅拉馬州丹佛市，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀缓统鞘信潘到y(tǒng)特別與條件，隨著城市更新發(fā)展，通過長期的不懈努力，基本實(shí)現(xiàn)了合流制的分流改造。然而時(shí)至今日，CSO污染依然是美國沒有徹底解決的難題，不同地區(qū)發(fā)展水平的差異性也較大，許多城市還在通過推廣GI、制定長期規(guī)劃等多種方法實(shí)現(xiàn)更為經(jīng)濟(jì)高效的污染控制。
與美國類似，我國早期建設(shè)中也較多地采用直排式合流制排水系統(tǒng)，并隨城市發(fā)展進(jìn)行了排水體制的相關(guān)改造工作，其中不乏一些城市在長期實(shí)施過程中投入了極大的人力物力，但改造效果有限。2016年統(tǒng)計(jì)顯示，我國仍有合流制管道10.9萬km，占排水管道總長度的18.8%，且在31個(gè)省級行政區(qū)(港澳臺地區(qū)未列入統(tǒng)計(jì))均有分布。許多大城市特別是其中心城區(qū)的合流制比例更高，如北京二環(huán)以內(nèi)近半數(shù)的管道為合流制。此外，許多城市由于存在嚴(yán)重的混接、錯(cuò)接等情況，實(shí)際管網(wǎng)狀況可能更為復(fù)雜，合流制問題也更為突出。
20世紀(jì)90年代，上海率先開展CSO污染控制技術(shù)研究，并在隨后的蘇州河治理二期工程項(xiàng)目中建設(shè)了5 座合流制調(diào)蓄池;為緩解滇池污染，昆明于2010 年開始設(shè)計(jì)并建設(shè)16座合流制調(diào)蓄池;廣州已開展我國首個(gè)深層隧道項(xiàng)目東濠涌試驗(yàn)段的工程建設(shè)。隨著近年來黑臭水體整治與海綿城市建設(shè)的推進(jìn)，常德、池州等城市逐步開展調(diào)蓄池、綠色基礎(chǔ)設(shè)施(GI)等“灰綠結(jié)合”的實(shí)踐探索。盡管如此，目前我國仍有許多城市對采取何種方法解決CSO污染問題還存在較大困惑，尚未制定長期有效的策略或僅進(jìn)行了初步的規(guī)劃及局部的工程實(shí)施;部分先行城市在已完成的項(xiàng)目中也暴露出溢流體積或污染負(fù)荷削減率偏低等問題。整體來看，我國現(xiàn)階段溢流污染控制水平與美國相比還存在明顯差距。
2CSO污染控制的制度保障
有序推進(jìn)CSO污染控制離不開行之有效的制度保障，其中法律法規(guī)及政策與管控方法是CSO污染控制制度保障中的重點(diǎn)。
2.1 法律法規(guī)及政策
法律法規(guī)及政策是開展CSO污染控制的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。通過梳理相關(guān)歷史資料，對兩國國家層面出臺的部分重要法律法規(guī)及政策進(jìn)行總結(jié)，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)與相關(guān)的核心內(nèi)容如圖1所示。
從主要內(nèi)容看，美國沒有統(tǒng)一性或大規(guī)模的雨污分流改造規(guī)定，而是要求各地實(shí)施較為經(jīng)濟(jì)高效的九項(xiàng)基本控制措施(NMC)、編制CSO長期控制規(guī)劃、因地制宜地確定具體技術(shù)措施及推廣GI等，并通過CSO排放許可證落實(shí)具體管控要求。我國出臺的法律法規(guī)及政策重點(diǎn)對實(shí)施雨污分流提出了要求，對截流、調(diào)蓄、處理等其他CSO控制措施有所提及，但總體來看，仍將“合改分”作為CSO污染控制的主要策略。
從法律保障看，美國于2000年修改《清潔水法》，將CSO控制政策等內(nèi)容寫入該法案，聯(lián)邦法律成為CSO污染控制的一項(xiàng)重要保障。對應(yīng)而言，我國2017年新修訂的《水污染防治法》中仍未明確涉及CSO污染控制，相關(guān)內(nèi)容目前多分散于有關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章或政策文件中，還缺乏水污染防治領(lǐng)域國家法律的強(qiáng)力保障。
在責(zé)任落實(shí)上，美國由國會(huì)進(jìn)行聯(lián)邦層面立法，EPA負(fù)責(zé)出臺相關(guān)配套法規(guī)及政策。此外，州政府享有一定立法權(quán)，在保證不低于聯(lián)邦要求的情況下，可以因地制宜地出臺一些地方法律法規(guī)及政策對CSO污染控制予以補(bǔ)充完善，例如華盛頓州行政法規(guī)第173-245-020章節(jié)第22條規(guī)定：每個(gè)排口平均每年未處理的溢流排放事件不得多于1次。我國主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行國家層面CSO污染控制方面法律法規(guī)及政策的制定，地方層面目前相關(guān)的地方法規(guī)及政策相對較少，今后地方政府能否結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行一些因地制宜地探索，值得期待。
2.2 管控方法
在法律法規(guī)及政策的框架下，還需要通過具體的管控方法以實(shí)現(xiàn)對CSO污染的有效控制。美國主要是通過將CSO污染納入NPDES排放許可制度的方式進(jìn)行具體管控。1989年，EPA頒布《CSO控制策略》，規(guī)定CSO排放必須獲取排放許可證，否則視為違法。美國CSO排放許可證的頒發(fā)需遵循《清潔水法》中基于技術(shù)與水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)?；诩夹g(shù)的標(biāo)準(zhǔn)要求合流制地區(qū)實(shí)施九項(xiàng)基本措施，并于1997年1月1日前完成?；谒|(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)要求合流制地區(qū)制定長期控制規(guī)劃并與當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，實(shí)施CSO控制措施后不得妨礙當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)。
CSO排放許可證主要分2個(gè)階段實(shí)施，第一階段要求各地進(jìn)行合流制系統(tǒng)特征分析及模型構(gòu)建、實(shí)施九項(xiàng)基本控制措施、采取實(shí)證途徑或者推測途徑確定CSO控制目標(biāo)、制定長期控制規(guī)劃、消除旱天溢流等;第二階段要求實(shí)施長期控制規(guī)劃中的技術(shù)措施、監(jiān)測評估CSO對水體水質(zhì)影響、修正水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。截止到2015年，美國32個(gè)州的746個(gè)合流制地區(qū)，以流域或區(qū)域的形式，共通過859個(gè)排放許可證進(jìn)行管控。
在CSO排放許可證的責(zé)任落實(shí)上，美國重點(diǎn)通過聯(lián)邦—州—城市的層級管理模式推動(dòng)。由EPA進(jìn)行總體管理與推進(jìn)，負(fù)責(zé)制定CSO污染控制相關(guān)的指導(dǎo)性文件、提供技術(shù)工具、組織人員培訓(xùn)、頒發(fā)和修改部分CSO排放許可證等，享有對各州的監(jiān)督審查與執(zhí)法權(quán)力，并可以將部分職權(quán)授予州級環(huán)保機(jī)構(gòu)。州政府主要負(fù)責(zé)修改、協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，獲得EPA授權(quán)的州可獨(dú)立進(jìn)行CSO排放許可證的發(fā)放與管理等工作。城市層面上主要由許可證持有者負(fù)責(zé)CSO污染控制工作落實(shí)，履行許可證相關(guān)要求，制定CSO控制規(guī)劃，進(jìn)行設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)等，并承擔(dān)建設(shè)后監(jiān)測與定期報(bào)告等義務(wù)，多為地方環(huán)保局、公用事業(yè)局等機(jī)構(gòu)。
我國法律法規(guī)及政策條文中對CSO污染控制提出了一定要求，但一些具體監(jiān)督管理內(nèi)容等還需要采取適當(dāng)機(jī)制或方法進(jìn)行明確，而現(xiàn)行的排污許可制、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等對此還缺少有效銜接。生態(tài)環(huán)境部2018年發(fā)布的《排污許可管理辦法(試行)》規(guī)定，納入固定污染源排污許可分類管理名錄的排污單位應(yīng)當(dāng)申請并取得排污許可證。而在現(xiàn)行管理名錄中，并未包括合流制溢流排口或CSO污染的相關(guān)內(nèi)容，也就是CSO的排放和污染實(shí)質(zhì)上尚未納入到我國現(xiàn)行排污許可制的管控范圍內(nèi)。另外，我國水污染物排放需要遵循相應(yīng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但目前我國暫無明確的CSO污染排放標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)行的城鎮(zhèn)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)與《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 8978-1996)中規(guī)定的其他排污單位的排放標(biāo)準(zhǔn)等，都不能很好地符合CSO水質(zhì)、水量排放特征，難以進(jìn)行有效約束。
與現(xiàn)階段不甚明晰的管控方法相對應(yīng)的是，國內(nèi)一些實(shí)測及研究表明，CSO污染已成為部分城市水體的主要污染源，許多城市也面臨著嚴(yán)峻的水環(huán)境檢查與考核壓力。因此，完善相應(yīng)管控體系，無疑是開展溢流污染控制及相關(guān)督查監(jiān)管工作的一項(xiàng)重要前提。對此，是否應(yīng)明確將CSO這一污染類型納入我國排污許可制，同時(shí)合理銜接重點(diǎn)水污染物總量控制等其他制度，并結(jié)合現(xiàn)有的管理架構(gòu)，對相關(guān)部門的CSO污染管控職責(zé)進(jìn)行明確;如何在排放許可證的發(fā)放與管理中落實(shí)CSO污染控制有關(guān)的法律法規(guī)及政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等要求;采用何種方式規(guī)定CSO污染排放或控制標(biāo)準(zhǔn)等問題還需重點(diǎn)研究與深入探討，并迫切需要取得重大突破。
3CSO污染控制的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范
在制度保障的基礎(chǔ)上，還需要相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為CSO污染控制提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。總結(jié)相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，美國EPA或其他政府部門、協(xié)會(huì)組織發(fā)布的一些指南(Guideline)和手冊(Manual、Handbook)為CSO污染控制推進(jìn)提供了重要參照與指導(dǎo)，其內(nèi)容及作用與我國的“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”有一些相似之處，本文以國家層面發(fā)布的指南、手冊或標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為重點(diǎn)分析對象，雖在部分方面難以一一對等，但仍具有一定的比較研究意義。EPA于20世紀(jì)90年代起發(fā)布了一系列針對CSO污染控制的指南或手冊，其中部分有代表性的及其重點(diǎn)內(nèi)容如表1所示。
我國目前暫無專門針對CSO污染控制的專項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，相應(yīng)內(nèi)容在部分相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中有所涉及?！冻擎?zhèn)給水排水技術(shù)規(guī)范》(GB 50788-2012)中規(guī)定合流制排水系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置污水截流設(shè)施、合流污水泵站應(yīng)設(shè)置備用泵、合流制污水處理廠應(yīng)具有處理截流初期雨水的能力等，全部為強(qiáng)制性條文，要求必須嚴(yán)格執(zhí)行?！妒彝馀潘O(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50014-2006，2016年版) 明確了排水體制的選擇原則，給出了合流水量、合流制污水泵站設(shè)計(jì)流量及合流制調(diào)蓄池容積的計(jì)算方法，修改了截流倍數(shù)的取值范圍，并對合流制處理構(gòu)筑物的設(shè)計(jì)提出了一些要求。《城鎮(zhèn)雨水調(diào)蓄工程技術(shù)規(guī)范》(GB 51221-2017)給出了用于CSO污染控制的調(diào)蓄設(shè)施的調(diào)蓄量計(jì)算方法?！冻鞘信潘こ桃?guī)劃規(guī)范》(GB 50318-2017)指出了合流制排水系統(tǒng)的分區(qū)與布局方法，明確了合流水量、合流制泵站及合流制污水處理廠的一些規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，并首次在國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面加入“CSO污染控制”章節(jié)，提出優(yōu)先構(gòu)建源頭減排系統(tǒng)減少溢流污染的重要原則。上述標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在合流制設(shè)施設(shè)計(jì)計(jì)算及溢流污染控制等方面進(jìn)行了補(bǔ)充或明確，整體上是一項(xiàng)很大進(jìn)步，但其中有些內(nèi)容還值得商榷或有待完善。
從系統(tǒng)性及內(nèi)容的廣度與深度看，圍繞CSO污染控制，美國通過編制專項(xiàng)指南、手冊的形式，對排放許可、技術(shù)措施、規(guī)劃編制、模型模擬、監(jiān)測評估、融資方式等多方面的問題分別予以技術(shù)指導(dǎo)，有較強(qiáng)針對性及可操作性，內(nèi)容較為詳實(shí)。我國并無CSO污染控制專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容分散于多部相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中，缺乏系統(tǒng)性，對CSO污染控制的許多重要問題還未有涉及或回答不夠，內(nèi)容的廣度及深度亟待擴(kuò)展與加強(qiáng)。
從基礎(chǔ)研究領(lǐng)域看，美國自20世紀(jì)六七十年代以來開展的大量CSO污染控制研究與工程項(xiàng)目等為指南、手冊的編制提供了扎實(shí)的理論及實(shí)踐基礎(chǔ)。我國相關(guān)研究領(lǐng)域整體較為薄弱，顯然，作為后發(fā)國家，若想快速發(fā)展或取得大幅提高，還需要不斷深入的研究及實(shí)踐。
從與法律法規(guī)及政策的聯(lián)系看，結(jié)合2.1節(jié)內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，美國在一些重要法律法規(guī)及政策內(nèi)容出臺后，基本都有相應(yīng)的指南、手冊予以詮釋和指導(dǎo)，二者聯(lián)系極為密切，互為支撐。結(jié)合我國實(shí)際情況，一方面，法律法規(guī)及政策發(fā)展相對滯后，對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制的保障還有所欠缺;另一方面，對于法律法規(guī)及政策中明確的一些要求，如雨污分流改造、截流及處理措施實(shí)施等，如何有效地推動(dòng)與落實(shí)這些內(nèi)容，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中還缺少足夠聯(lián)系與技術(shù)支持。
4CSO污染控制的相關(guān)規(guī)劃
4.1 總體概況
美國CSO污染控制相關(guān)規(guī)劃的開展已有數(shù)十年歷史，除在一些排水系統(tǒng)或設(shè)施規(guī)劃中涉及合流制管道的修復(fù)與改造等內(nèi)容外，紐約、西雅圖等部分城市在20世紀(jì)七八十年代就已開始專門針對合流制區(qū)域編制控制規(guī)劃。基于地方上的探索以及短期內(nèi)難以高效解決CSO污染的現(xiàn)實(shí)困境，1994年EPA出臺《CSO控制政策》，明確要求各合流制地區(qū)開展CSO長期控制規(guī)劃，確保通過合理規(guī)劃實(shí)施技術(shù)措施等可在今后的二三十年時(shí)間里達(dá)到CSO控制的相關(guān)要求?？傮w來看，美國21世紀(jì)以前編制的規(guī)劃多以雨污分流改造、調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、污水處理廠新建與升級等灰色策略為主，在污染控制取得一定進(jìn)展的同時(shí)，其成本高昂、施工困難等問題也帶來極大挑戰(zhàn)。
2007年EPA發(fā)布政策大力推廣GI并鼓勵(lì)將其納入到CSO長期控制規(guī)劃的編制中，重視發(fā)揮GI綜合效益高的優(yōu)勢。多地紛紛對原有規(guī)劃進(jìn)行修編或重新編制，加入GI相關(guān)的內(nèi)容，一些城市還專門制定綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以更有效地促進(jìn)GI的合理應(yīng)用及有序?qū)嵤?012年EPA發(fā)布《市政雨污水綜合規(guī)劃方法框架》，倡導(dǎo)以“綜合規(guī)劃”的形式將CSO與雨水、污水等問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！熬C合規(guī)劃”并無聯(lián)邦層面的強(qiáng)制性編制要求，且目前開展的城市及規(guī)劃數(shù)量相對較少，其整體效果及發(fā)展趨勢還有待進(jìn)一步觀察。
我國一些城市編制的排水工程專業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃中，對合流制管道的截流或分流制改造有所明確，但很少涉及溢流污染控制。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布第23號文件，要求各地編制排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，合流制改造作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，出臺的編制大綱中提出了加快雨污分流改造、加大暫不具備改造地區(qū)截流倍數(shù)的規(guī)劃原則。從多地的實(shí)際編制情況看，許多城市的排水防澇規(guī)劃對于CSO問題是缺少足夠重視及深入評估的，不少城市仍簡單或單一的采取“合改分”策略，且很少有城市將GI應(yīng)用于CSO污染控制。2016年住建部發(fā)布《海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》要求各地編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃。與排水防澇規(guī)劃相比，海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃對CSO污染的控制任務(wù)更加明確，一些城市在CSO污染控制的規(guī)劃理念、系統(tǒng)構(gòu)建等方面也有所提高，但整體上在CSO控制規(guī)劃方案的制定、決策、實(shí)施等方面還存在明顯不足。
除國家要求編制的規(guī)劃外，我國有些城市還制定了與CSO污染控制相關(guān)的其他規(guī)劃，如廣州、上海、成都等制定并論證了深層排水隧道系統(tǒng)規(guī)劃;南京市將“合改分”作為CSO污染控制主要策略，印發(fā)了《南京市雨污分流攻堅(jiān)計(jì)劃(2017—2019年)》。
4.2 要點(diǎn)分析
從規(guī)劃類型看，美國主要通過編制CSO長期控制規(guī)劃這一專項(xiàng)規(guī)劃的形式，對CSO規(guī)劃目標(biāo)、技術(shù)措施等進(jìn)行明確;一些城市針對合流制問題編制的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，可視為對原有規(guī)劃中“綠色化”不足的補(bǔ)充與完善，其核心是協(xié)調(diào)已有或計(jì)劃中的灰色設(shè)施以實(shí)現(xiàn)更有效的溢流污染控制。我國國家層面目前暫無編制CSO污染控制專項(xiàng)規(guī)劃的要求，排水防澇規(guī)劃與海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃雖然均涉及合流制問題，但定位及要求較為模糊，這也導(dǎo)致一些規(guī)劃思路不清、內(nèi)容過簡、落地性不強(qiáng)等。一些城市制定的深層排水隧道系統(tǒng)規(guī)劃、雨污分流計(jì)劃等，以單一或具體的技術(shù)措施為規(guī)劃重點(diǎn)，但缺乏結(jié)合例如GI等其他技術(shù)措施的整體性規(guī)劃與系統(tǒng)性考慮。
從規(guī)劃策略看，美國總體上由 “灰色主導(dǎo)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?“灰綠結(jié)合”，并在未來可能更為重視結(jié)合雨水、污水等問題的統(tǒng)籌規(guī)劃。對于雨污分流改造，美國往往是將其作為CSO控制技術(shù)措施之一，結(jié)合源頭控制、截流、調(diào)蓄、處理設(shè)施等系統(tǒng)決策，選擇部分經(jīng)濟(jì)高效的區(qū)域針對性實(shí)施。我國許多城市以“合改分”作為CSO污染控制的主要規(guī)劃策略,一方面受法律法規(guī)及政策要求的影響，另一方面也與對“合改分”的可實(shí)施性和代價(jià)以及溢流污染控制的系統(tǒng)性缺乏充分認(rèn)識與深入分析有關(guān)。由于現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的一系列困難，一些城市也逐漸放棄了大規(guī)模“合改分”的計(jì)劃，轉(zhuǎn)而進(jìn)行源頭控制、調(diào)蓄等設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。
從主要規(guī)劃內(nèi)容看，美國的CSO長期控制規(guī)劃的編制以EPA發(fā)布的指南為參照，主要包括合流制系統(tǒng)的現(xiàn)狀分析、控制方案的構(gòu)建與評估比選、成本/效益分析、項(xiàng)目實(shí)施與運(yùn)行計(jì)劃、建成后效果監(jiān)測以及公眾參與等內(nèi)容。綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃通常對GI的具體實(shí)施目標(biāo)、技術(shù)措施、項(xiàng)目安排等進(jìn)行明確。我國相關(guān)規(guī)劃的“編制大綱”或“暫行規(guī)定”中對CSO污染控制并無過多詳細(xì)要求，因此不同地區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容及深度也大相徑庭。一些城市的規(guī)劃中明確了CSO控制指標(biāo)及技術(shù)措施選用與布局等，但對于規(guī)劃方案的評估比選、技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析等一些重要內(nèi)容還未有涉及或不夠深入，與美國相比，整體上還存在較大差距。
5結(jié)論
國內(nèi)外的研究和實(shí)踐已經(jīng)表明，CSO污染控制是一項(xiàng)十分復(fù)雜且長期的艱巨任務(wù)，也是我國海綿城市建設(shè)及黑臭水體治理中亟待解決的難題。
美國通過幾十年研究與實(shí)踐形成的一套相對完善的機(jī)制體制以及所取得的經(jīng)驗(yàn)，值得后發(fā)國家重視。毫無疑問，CSO污染控制的制度保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及相關(guān)規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣，某一環(huán)節(jié)缺失或漏洞，不同層次之間的脫節(jié)，勢必都會(huì)影響或制約整體的推進(jìn)效果。
前言：合流制溢流(combined sewer overflow，CSO)污染控制是許多地方水環(huán)境治理中普遍面臨的難題，說它是一個(gè)世界性難題恐怕也不為過，尤其是對相對落后的發(fā)展中國家的大中型城市，CSO污染控制是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。
近年來，我國出臺的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》等一系列重要文件加強(qiáng)了對合流制溢流所造成水體污染的重視，住建部發(fā)布的《城市黑臭水體整治工作指南》也將CSO作為點(diǎn)源污染之一納入到整治方案的編制范圍要求中。毫無疑問，CSO污染控制已成為我國現(xiàn)階段黑臭水體整治與海綿城市建設(shè)中一項(xiàng)需要迫切解決的問題。
針對CSO污染控制，我國上海、昆明等許多城市已開展研究與實(shí)踐，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但總體來說，我國CSO污染控制在法律法規(guī)及政策的支撐與保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的約束與指導(dǎo)、規(guī)劃布局的科學(xué)合理性等方面還存在一些問題或缺少一定共識。
美國是世界范圍內(nèi)較早系統(tǒng)性開展CSO污染控制的國家之一，圍繞CSO污染控制的法律政策體系構(gòu)建、基礎(chǔ)研究與工程實(shí)踐等已進(jìn)行了數(shù)十年，總體上在溢流污染物的削減及受損水體恢復(fù)等方面取得了良好成效。發(fā)達(dá)國家在該領(lǐng)域的發(fā)展歷程與所作所為，所取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對發(fā)展中國家無疑是一個(gè)重要的參照，通過比較研究可認(rèn)識不足、少走彎路。
1合流制排水系統(tǒng)及溢流污染控制概況
美國于19世紀(jì)中期開始廣泛建設(shè)管道排水系統(tǒng)，許多城市尤其是大型城市多采用直排式合流制。到20世紀(jì)中期，大量城市開始建設(shè)污水處理廠，并對原有排水系統(tǒng)進(jìn)行截流及分流制改造，聯(lián)邦和地方政府一般也不再提倡新建合流制管道。截止到2004年，美國共有32個(gè)州746個(gè)地區(qū)存在合流制管道，服務(wù)人口超4 000萬人，總長約22.5萬km，多數(shù)位于東北部和五大湖區(qū)域，在亞特蘭大、舊金山、西雅圖等其他發(fā)展較早的城市中也有分布。除個(gè)別合流制區(qū)域面積及比例較小或改造相對簡單的城市外，美國很少有城市尤其是大城市進(jìn)行完全或大規(guī)模的雨污分流改造，如紐約、費(fèi)城至今仍有70%以上的合流制區(qū)域。
20世紀(jì)70~80年代,美國點(diǎn)源污染整體上得到有效控制,開始逐步加強(qiáng)對雨水徑流與CSO污染的整治力度。美國每年約有32億m3的溢流污水排放，據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)2000年估算顯示，若達(dá)到85%的溢流體積控制要求，至少需投資506億美元，占排水設(shè)施總投資需求的27.9%。經(jīng)數(shù)十年治理，美國CSO污染控制整體上取得明顯成效，如2014年統(tǒng)計(jì)，五大湖區(qū)域7個(gè)州年溢流量的54%得到控制;一些典型城市如紐約、波特蘭，目前已分別能達(dá)到80%、96%以上的年溢流控制率。科羅拉馬州丹佛市，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀缓统鞘信潘到y(tǒng)特別與條件，隨著城市更新發(fā)展，通過長期的不懈努力，基本實(shí)現(xiàn)了合流制的分流改造。然而時(shí)至今日，CSO污染依然是美國沒有徹底解決的難題，不同地區(qū)發(fā)展水平的差異性也較大，許多城市還在通過推廣GI、制定長期規(guī)劃等多種方法實(shí)現(xiàn)更為經(jīng)濟(jì)高效的污染控制。
與美國類似，我國早期建設(shè)中也較多地采用直排式合流制排水系統(tǒng)，并隨城市發(fā)展進(jìn)行了排水體制的相關(guān)改造工作，其中不乏一些城市在長期實(shí)施過程中投入了極大的人力物力，但改造效果有限。2016年統(tǒng)計(jì)顯示，我國仍有合流制管道10.9萬km，占排水管道總長度的18.8%，且在31個(gè)省級行政區(qū)(港澳臺地區(qū)未列入統(tǒng)計(jì))均有分布。許多大城市特別是其中心城區(qū)的合流制比例更高，如北京二環(huán)以內(nèi)近半數(shù)的管道為合流制。此外，許多城市由于存在嚴(yán)重的混接、錯(cuò)接等情況，實(shí)際管網(wǎng)狀況可能更為復(fù)雜，合流制問題也更為突出。
20世紀(jì)90年代，上海率先開展CSO污染控制技術(shù)研究，并在隨后的蘇州河治理二期工程項(xiàng)目中建設(shè)了5 座合流制調(diào)蓄池;為緩解滇池污染，昆明于2010 年開始設(shè)計(jì)并建設(shè)16座合流制調(diào)蓄池;廣州已開展我國首個(gè)深層隧道項(xiàng)目東濠涌試驗(yàn)段的工程建設(shè)。隨著近年來黑臭水體整治與海綿城市建設(shè)的推進(jìn)，常德、池州等城市逐步開展調(diào)蓄池、綠色基礎(chǔ)設(shè)施(GI)等“灰綠結(jié)合”的實(shí)踐探索。盡管如此，目前我國仍有許多城市對采取何種方法解決CSO污染問題還存在較大困惑，尚未制定長期有效的策略或僅進(jìn)行了初步的規(guī)劃及局部的工程實(shí)施;部分先行城市在已完成的項(xiàng)目中也暴露出溢流體積或污染負(fù)荷削減率偏低等問題。整體來看，我國現(xiàn)階段溢流污染控制水平與美國相比還存在明顯差距。
2CSO污染控制的制度保障
有序推進(jìn)CSO污染控制離不開行之有效的制度保障，其中法律法規(guī)及政策與管控方法是CSO污染控制制度保障中的重點(diǎn)。
2.1 法律法規(guī)及政策
法律法規(guī)及政策是開展CSO污染控制的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。通過梳理相關(guān)歷史資料，對兩國國家層面出臺的部分重要法律法規(guī)及政策進(jìn)行總結(jié)，其時(shí)間節(jié)點(diǎn)與相關(guān)的核心內(nèi)容如圖1所示。
從主要內(nèi)容看，美國沒有統(tǒng)一性或大規(guī)模的雨污分流改造規(guī)定，而是要求各地實(shí)施較為經(jīng)濟(jì)高效的九項(xiàng)基本控制措施(NMC)、編制CSO長期控制規(guī)劃、因地制宜地確定具體技術(shù)措施及推廣GI等，并通過CSO排放許可證落實(shí)具體管控要求。我國出臺的法律法規(guī)及政策重點(diǎn)對實(shí)施雨污分流提出了要求，對截流、調(diào)蓄、處理等其他CSO控制措施有所提及，但總體來看，仍將“合改分”作為CSO污染控制的主要策略。
從法律保障看，美國于2000年修改《清潔水法》，將CSO控制政策等內(nèi)容寫入該法案，聯(lián)邦法律成為CSO污染控制的一項(xiàng)重要保障。對應(yīng)而言，我國2017年新修訂的《水污染防治法》中仍未明確涉及CSO污染控制，相關(guān)內(nèi)容目前多分散于有關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章或政策文件中，還缺乏水污染防治領(lǐng)域國家法律的強(qiáng)力保障。
在責(zé)任落實(shí)上，美國由國會(huì)進(jìn)行聯(lián)邦層面立法，EPA負(fù)責(zé)出臺相關(guān)配套法規(guī)及政策。此外，州政府享有一定立法權(quán)，在保證不低于聯(lián)邦要求的情況下，可以因地制宜地出臺一些地方法律法規(guī)及政策對CSO污染控制予以補(bǔ)充完善，例如華盛頓州行政法規(guī)第173-245-020章節(jié)第22條規(guī)定：每個(gè)排口平均每年未處理的溢流排放事件不得多于1次。我國主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部及生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行國家層面CSO污染控制方面法律法規(guī)及政策的制定，地方層面目前相關(guān)的地方法規(guī)及政策相對較少，今后地方政府能否結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行一些因地制宜地探索，值得期待。
2.2 管控方法
在法律法規(guī)及政策的框架下，還需要通過具體的管控方法以實(shí)現(xiàn)對CSO污染的有效控制。美國主要是通過將CSO污染納入NPDES排放許可制度的方式進(jìn)行具體管控。1989年，EPA頒布《CSO控制策略》，規(guī)定CSO排放必須獲取排放許可證，否則視為違法。美國CSO排放許可證的頒發(fā)需遵循《清潔水法》中基于技術(shù)與水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)?；诩夹g(shù)的標(biāo)準(zhǔn)要求合流制地區(qū)實(shí)施九項(xiàng)基本措施，并于1997年1月1日前完成?；谒|(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)要求合流制地區(qū)制定長期控制規(guī)劃并與當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，實(shí)施CSO控制措施后不得妨礙當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)。
CSO排放許可證主要分2個(gè)階段實(shí)施，第一階段要求各地進(jìn)行合流制系統(tǒng)特征分析及模型構(gòu)建、實(shí)施九項(xiàng)基本控制措施、采取實(shí)證途徑或者推測途徑確定CSO控制目標(biāo)、制定長期控制規(guī)劃、消除旱天溢流等;第二階段要求實(shí)施長期控制規(guī)劃中的技術(shù)措施、監(jiān)測評估CSO對水體水質(zhì)影響、修正水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等。截止到2015年，美國32個(gè)州的746個(gè)合流制地區(qū)，以流域或區(qū)域的形式，共通過859個(gè)排放許可證進(jìn)行管控。
在CSO排放許可證的責(zé)任落實(shí)上，美國重點(diǎn)通過聯(lián)邦—州—城市的層級管理模式推動(dòng)。由EPA進(jìn)行總體管理與推進(jìn)，負(fù)責(zé)制定CSO污染控制相關(guān)的指導(dǎo)性文件、提供技術(shù)工具、組織人員培訓(xùn)、頒發(fā)和修改部分CSO排放許可證等，享有對各州的監(jiān)督審查與執(zhí)法權(quán)力，并可以將部分職權(quán)授予州級環(huán)保機(jī)構(gòu)。州政府主要負(fù)責(zé)修改、協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厮|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，獲得EPA授權(quán)的州可獨(dú)立進(jìn)行CSO排放許可證的發(fā)放與管理等工作。城市層面上主要由許可證持有者負(fù)責(zé)CSO污染控制工作落實(shí)，履行許可證相關(guān)要求，制定CSO控制規(guī)劃，進(jìn)行設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行維護(hù)等，并承擔(dān)建設(shè)后監(jiān)測與定期報(bào)告等義務(wù)，多為地方環(huán)保局、公用事業(yè)局等機(jī)構(gòu)。
我國法律法規(guī)及政策條文中對CSO污染控制提出了一定要求，但一些具體監(jiān)督管理內(nèi)容等還需要采取適當(dāng)機(jī)制或方法進(jìn)行明確，而現(xiàn)行的排污許可制、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等對此還缺少有效銜接。生態(tài)環(huán)境部2018年發(fā)布的《排污許可管理辦法(試行)》規(guī)定，納入固定污染源排污許可分類管理名錄的排污單位應(yīng)當(dāng)申請并取得排污許可證。而在現(xiàn)行管理名錄中，并未包括合流制溢流排口或CSO污染的相關(guān)內(nèi)容，也就是CSO的排放和污染實(shí)質(zhì)上尚未納入到我國現(xiàn)行排污許可制的管控范圍內(nèi)。另外，我國水污染物排放需要遵循相應(yīng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，但目前我國暫無明確的CSO污染排放標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)行的城鎮(zhèn)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)與《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 8978-1996)中規(guī)定的其他排污單位的排放標(biāo)準(zhǔn)等，都不能很好地符合CSO水質(zhì)、水量排放特征，難以進(jìn)行有效約束。
與現(xiàn)階段不甚明晰的管控方法相對應(yīng)的是，國內(nèi)一些實(shí)測及研究表明，CSO污染已成為部分城市水體的主要污染源，許多城市也面臨著嚴(yán)峻的水環(huán)境檢查與考核壓力。因此，完善相應(yīng)管控體系，無疑是開展溢流污染控制及相關(guān)督查監(jiān)管工作的一項(xiàng)重要前提。對此，是否應(yīng)明確將CSO這一污染類型納入我國排污許可制，同時(shí)合理銜接重點(diǎn)水污染物總量控制等其他制度，并結(jié)合現(xiàn)有的管理架構(gòu)，對相關(guān)部門的CSO污染管控職責(zé)進(jìn)行明確;如何在排放許可證的發(fā)放與管理中落實(shí)CSO污染控制有關(guān)的法律法規(guī)及政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等要求;采用何種方式規(guī)定CSO污染排放或控制標(biāo)準(zhǔn)等問題還需重點(diǎn)研究與深入探討，并迫切需要取得重大突破。
3CSO污染控制的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范
在制度保障的基礎(chǔ)上，還需要相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為CSO污染控制提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。總結(jié)相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，美國EPA或其他政府部門、協(xié)會(huì)組織發(fā)布的一些指南(Guideline)和手冊(Manual、Handbook)為CSO污染控制推進(jìn)提供了重要參照與指導(dǎo)，其內(nèi)容及作用與我國的“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”有一些相似之處，本文以國家層面發(fā)布的指南、手冊或標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為重點(diǎn)分析對象，雖在部分方面難以一一對等，但仍具有一定的比較研究意義。EPA于20世紀(jì)90年代起發(fā)布了一系列針對CSO污染控制的指南或手冊，其中部分有代表性的及其重點(diǎn)內(nèi)容如表1所示。
我國目前暫無專門針對CSO污染控制的專項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，相應(yīng)內(nèi)容在部分相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中有所涉及?！冻擎?zhèn)給水排水技術(shù)規(guī)范》(GB 50788-2012)中規(guī)定合流制排水系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置污水截流設(shè)施、合流污水泵站應(yīng)設(shè)置備用泵、合流制污水處理廠應(yīng)具有處理截流初期雨水的能力等，全部為強(qiáng)制性條文，要求必須嚴(yán)格執(zhí)行?！妒彝馀潘O(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50014-2006，2016年版) 明確了排水體制的選擇原則，給出了合流水量、合流制污水泵站設(shè)計(jì)流量及合流制調(diào)蓄池容積的計(jì)算方法，修改了截流倍數(shù)的取值范圍，并對合流制處理構(gòu)筑物的設(shè)計(jì)提出了一些要求。《城鎮(zhèn)雨水調(diào)蓄工程技術(shù)規(guī)范》(GB 51221-2017)給出了用于CSO污染控制的調(diào)蓄設(shè)施的調(diào)蓄量計(jì)算方法?！冻鞘信潘こ桃?guī)劃規(guī)范》(GB 50318-2017)指出了合流制排水系統(tǒng)的分區(qū)與布局方法，明確了合流水量、合流制泵站及合流制污水處理廠的一些規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)，并首次在國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范層面加入“CSO污染控制”章節(jié)，提出優(yōu)先構(gòu)建源頭減排系統(tǒng)減少溢流污染的重要原則。上述標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在合流制設(shè)施設(shè)計(jì)計(jì)算及溢流污染控制等方面進(jìn)行了補(bǔ)充或明確，整體上是一項(xiàng)很大進(jìn)步，但其中有些內(nèi)容還值得商榷或有待完善。
從系統(tǒng)性及內(nèi)容的廣度與深度看，圍繞CSO污染控制，美國通過編制專項(xiàng)指南、手冊的形式，對排放許可、技術(shù)措施、規(guī)劃編制、模型模擬、監(jiān)測評估、融資方式等多方面的問題分別予以技術(shù)指導(dǎo)，有較強(qiáng)針對性及可操作性，內(nèi)容較為詳實(shí)。我國并無CSO污染控制專項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)容分散于多部相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中，缺乏系統(tǒng)性，對CSO污染控制的許多重要問題還未有涉及或回答不夠，內(nèi)容的廣度及深度亟待擴(kuò)展與加強(qiáng)。
從基礎(chǔ)研究領(lǐng)域看，美國自20世紀(jì)六七十年代以來開展的大量CSO污染控制研究與工程項(xiàng)目等為指南、手冊的編制提供了扎實(shí)的理論及實(shí)踐基礎(chǔ)。我國相關(guān)研究領(lǐng)域整體較為薄弱，顯然，作為后發(fā)國家，若想快速發(fā)展或取得大幅提高，還需要不斷深入的研究及實(shí)踐。
從與法律法規(guī)及政策的聯(lián)系看，結(jié)合2.1節(jié)內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，美國在一些重要法律法規(guī)及政策內(nèi)容出臺后，基本都有相應(yīng)的指南、手冊予以詮釋和指導(dǎo)，二者聯(lián)系極為密切，互為支撐。結(jié)合我國實(shí)際情況，一方面，法律法規(guī)及政策發(fā)展相對滯后，對標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制的保障還有所欠缺;另一方面，對于法律法規(guī)及政策中明確的一些要求，如雨污分流改造、截流及處理措施實(shí)施等，如何有效地推動(dòng)與落實(shí)這些內(nèi)容，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中還缺少足夠聯(lián)系與技術(shù)支持。
4CSO污染控制的相關(guān)規(guī)劃
4.1 總體概況
美國CSO污染控制相關(guān)規(guī)劃的開展已有數(shù)十年歷史，除在一些排水系統(tǒng)或設(shè)施規(guī)劃中涉及合流制管道的修復(fù)與改造等內(nèi)容外，紐約、西雅圖等部分城市在20世紀(jì)七八十年代就已開始專門針對合流制區(qū)域編制控制規(guī)劃。基于地方上的探索以及短期內(nèi)難以高效解決CSO污染的現(xiàn)實(shí)困境，1994年EPA出臺《CSO控制政策》，明確要求各合流制地區(qū)開展CSO長期控制規(guī)劃，確保通過合理規(guī)劃實(shí)施技術(shù)措施等可在今后的二三十年時(shí)間里達(dá)到CSO控制的相關(guān)要求?？傮w來看，美國21世紀(jì)以前編制的規(guī)劃多以雨污分流改造、調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、污水處理廠新建與升級等灰色策略為主，在污染控制取得一定進(jìn)展的同時(shí)，其成本高昂、施工困難等問題也帶來極大挑戰(zhàn)。
2007年EPA發(fā)布政策大力推廣GI并鼓勵(lì)將其納入到CSO長期控制規(guī)劃的編制中，重視發(fā)揮GI綜合效益高的優(yōu)勢。多地紛紛對原有規(guī)劃進(jìn)行修編或重新編制，加入GI相關(guān)的內(nèi)容，一些城市還專門制定綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以更有效地促進(jìn)GI的合理應(yīng)用及有序?qū)嵤?012年EPA發(fā)布《市政雨污水綜合規(guī)劃方法框架》，倡導(dǎo)以“綜合規(guī)劃”的形式將CSO與雨水、污水等問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！熬C合規(guī)劃”并無聯(lián)邦層面的強(qiáng)制性編制要求，且目前開展的城市及規(guī)劃數(shù)量相對較少，其整體效果及發(fā)展趨勢還有待進(jìn)一步觀察。
我國一些城市編制的排水工程專業(yè)或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃中，對合流制管道的截流或分流制改造有所明確，但很少涉及溢流污染控制。2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布第23號文件，要求各地編制排水防澇設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，合流制改造作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，出臺的編制大綱中提出了加快雨污分流改造、加大暫不具備改造地區(qū)截流倍數(shù)的規(guī)劃原則。從多地的實(shí)際編制情況看，許多城市的排水防澇規(guī)劃對于CSO問題是缺少足夠重視及深入評估的，不少城市仍簡單或單一的采取“合改分”策略，且很少有城市將GI應(yīng)用于CSO污染控制。2016年住建部發(fā)布《海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》要求各地編制海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃。與排水防澇規(guī)劃相比，海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃對CSO污染的控制任務(wù)更加明確，一些城市在CSO污染控制的規(guī)劃理念、系統(tǒng)構(gòu)建等方面也有所提高，但整體上在CSO控制規(guī)劃方案的制定、決策、實(shí)施等方面還存在明顯不足。
除國家要求編制的規(guī)劃外，我國有些城市還制定了與CSO污染控制相關(guān)的其他規(guī)劃，如廣州、上海、成都等制定并論證了深層排水隧道系統(tǒng)規(guī)劃;南京市將“合改分”作為CSO污染控制主要策略，印發(fā)了《南京市雨污分流攻堅(jiān)計(jì)劃(2017—2019年)》。
4.2 要點(diǎn)分析
從規(guī)劃類型看，美國主要通過編制CSO長期控制規(guī)劃這一專項(xiàng)規(guī)劃的形式，對CSO規(guī)劃目標(biāo)、技術(shù)措施等進(jìn)行明確;一些城市針對合流制問題編制的綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，可視為對原有規(guī)劃中“綠色化”不足的補(bǔ)充與完善，其核心是協(xié)調(diào)已有或計(jì)劃中的灰色設(shè)施以實(shí)現(xiàn)更有效的溢流污染控制。我國國家層面目前暫無編制CSO污染控制專項(xiàng)規(guī)劃的要求，排水防澇規(guī)劃與海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃雖然均涉及合流制問題，但定位及要求較為模糊，這也導(dǎo)致一些規(guī)劃思路不清、內(nèi)容過簡、落地性不強(qiáng)等。一些城市制定的深層排水隧道系統(tǒng)規(guī)劃、雨污分流計(jì)劃等，以單一或具體的技術(shù)措施為規(guī)劃重點(diǎn)，但缺乏結(jié)合例如GI等其他技術(shù)措施的整體性規(guī)劃與系統(tǒng)性考慮。
從規(guī)劃策略看，美國總體上由 “灰色主導(dǎo)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?“灰綠結(jié)合”，并在未來可能更為重視結(jié)合雨水、污水等問題的統(tǒng)籌規(guī)劃。對于雨污分流改造，美國往往是將其作為CSO控制技術(shù)措施之一，結(jié)合源頭控制、截流、調(diào)蓄、處理設(shè)施等系統(tǒng)決策，選擇部分經(jīng)濟(jì)高效的區(qū)域針對性實(shí)施。我國許多城市以“合改分”作為CSO污染控制的主要規(guī)劃策略,一方面受法律法規(guī)及政策要求的影響，另一方面也與對“合改分”的可實(shí)施性和代價(jià)以及溢流污染控制的系統(tǒng)性缺乏充分認(rèn)識與深入分析有關(guān)。由于現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中的一系列困難，一些城市也逐漸放棄了大規(guī)模“合改分”的計(jì)劃，轉(zhuǎn)而進(jìn)行源頭控制、調(diào)蓄等設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。
從主要規(guī)劃內(nèi)容看，美國的CSO長期控制規(guī)劃的編制以EPA發(fā)布的指南為參照，主要包括合流制系統(tǒng)的現(xiàn)狀分析、控制方案的構(gòu)建與評估比選、成本/效益分析、項(xiàng)目實(shí)施與運(yùn)行計(jì)劃、建成后效果監(jiān)測以及公眾參與等內(nèi)容。綠色基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃通常對GI的具體實(shí)施目標(biāo)、技術(shù)措施、項(xiàng)目安排等進(jìn)行明確。我國相關(guān)規(guī)劃的“編制大綱”或“暫行規(guī)定”中對CSO污染控制并無過多詳細(xì)要求，因此不同地區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容及深度也大相徑庭。一些城市的規(guī)劃中明確了CSO控制指標(biāo)及技術(shù)措施選用與布局等，但對于規(guī)劃方案的評估比選、技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析等一些重要內(nèi)容還未有涉及或不夠深入，與美國相比，整體上還存在較大差距。
5結(jié)論
國內(nèi)外的研究和實(shí)踐已經(jīng)表明，CSO污染控制是一項(xiàng)十分復(fù)雜且長期的艱巨任務(wù)，也是我國海綿城市建設(shè)及黑臭水體治理中亟待解決的難題。
美國通過幾十年研究與實(shí)踐形成的一套相對完善的機(jī)制體制以及所取得的經(jīng)驗(yàn)，值得后發(fā)國家重視。毫無疑問，CSO污染控制的制度保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范及相關(guān)規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣，某一環(huán)節(jié)缺失或漏洞，不同層次之間的脫節(jié)，勢必都會(huì)影響或制約整體的推進(jìn)效果。
CSO污染控制的有序推進(jìn)，需要不同層面的共同努力。國家層面如何完善CSO污染控制相關(guān)法律法規(guī)及政策以提供有效保障，加強(qiáng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的系統(tǒng)性建設(shè)以強(qiáng)化技術(shù)支撐，提高相關(guān)規(guī)劃的針對性編制以促進(jìn)有序?qū)嵤?針對各地之間的巨大差異，地方層面怎樣結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜地自主探索適宜的CSO污染控制策略等，還需要深入的研究與不斷的實(shí)踐探索來取得突破。
來源：《給水排水》
