近年來，隨著國內(nèi)對縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保問題的日益重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)被逐步提上日程，該領(lǐng)域已經(jīng)成為污水處理市場的熱點(diǎn)。近期，筆者有幸參與了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP打包招商項目，本文將結(jié)合筆者在實(shí)踐中總結(jié)的經(jīng)驗，針對PPP打包招商過程中的相關(guān)問題展開分析和探討。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設(shè)施建設(shè)存在的主要問題目前，國內(nèi)大部分縣級以下政府都面臨著污水處理項目投資、建設(shè)以及運(yùn)營管理的難題。

一是投資壓力較大，通常要初步建成全縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)，少則要投資2、3億元，多則要6、7億。這對縣域經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)來說，無疑會對縣財政構(gòu)成巨大壓力。

其次，縣級以下政府對污水設(shè)施的建設(shè)管理，尤其是竣工后的運(yùn)營管理缺乏相關(guān)人才和經(jīng)驗。根據(jù)筆者曾接觸的一些項目來看，由政府直接投資管理的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施，很多都存在著投資超概嚴(yán)重、工程質(zhì)量低劣等問題?？⒐ず螅捎谌狈I(yè)的運(yùn)營隊伍，污水廠要么處于“曬太陽”的狀態(tài)，要么處理后的水質(zhì)達(dá)不到環(huán)保要求。在嚴(yán)重浪費(fèi)社會資源同時，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的環(huán)境治理目標(biāo)。

另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開征污水處理費(fèi)的比例和標(biāo)準(zhǔn)偏低，污水處理費(fèi)用的收支差額較大，需要政府給予補(bǔ)貼方能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府而言基本難以持續(xù)。污水處理PPP項目打包招商的意義正是由于存在投資建設(shè)和運(yùn)營管理的難題，眾多縣級以下政府采用PPP模式，引入一家專業(yè)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，以BOT、TOT、委托運(yùn)營等形式投資或運(yùn)營污水處理設(shè)施。在這過程中，也出現(xiàn)了一些地方政府將多個污水項目打包招商的案例。典型的案例包括海南16座污水處理廠打包委托運(yùn)營招商、貴州省黔南州和黔東南州22座污水處理廠BOT打捆招商、江蘇武進(jìn)3座污水廠委托運(yùn)營打包招商、貴州桐梓縣13個污水處理PPP招商等項目。打包招商相比較單個項目分別招商而言，主要有以下優(yōu)勢：1增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，提高項目吸引力受人口規(guī)模的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的規(guī)模普遍較小，通常在每日幾百至幾千噸，大小參差不齊。若單個項目進(jìn)行招商，由于項目經(jīng)營收入較少，運(yùn)營成本高昂，很可能會無人問津。但若將多個項目捆綁在一起，一方面可以實(shí)現(xiàn)項目之間優(yōu)劣搭配，避免投資者挑肥揀瘦，同時可以產(chǎn)生明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)項目對投資者的吸引力。2降低運(yùn)營成本，減輕財政負(fù)擔(dān)若單個項目分別招商，最終很可能形成有多家機(jī)構(gòu)同時參與投資運(yùn)營的局面。而打包招商則可以選擇一家機(jī)構(gòu)承擔(dān)多個項目的投資運(yùn)營，相比而言，可以在運(yùn)營成本上實(shí)現(xiàn)節(jié)約。一方面可以實(shí)現(xiàn)人力資源共享，優(yōu)化人員調(diào)配，同時可以在藥劑采購和設(shè)備維護(hù)等方面獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，單位成本將大幅降低，進(jìn)而降低政府的污水處理費(fèi)支出，減輕財政負(fù)擔(dān)。3提高招商效率理論上講，單個項目分別招商，則每個項目都要開展一次招商工作。而將全部項目打包招商，則招商工作可以一次完成，能大大降低各項中介費(fèi)支出，節(jié)約政府的人力、物力和財力，且可以降低各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行運(yùn)作時因?qū)I(yè)能力所限而產(chǎn)生的各種風(fēng)險，提高招商成功的概率。4提高監(jiān)管效率將多個項目打包招商，引入一家投資機(jī)構(gòu)，可以降低政府的監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。相比同時監(jiān)管多個對象，政府監(jiān)管一家機(jī)構(gòu)的難度和監(jiān)管的工作量都會明顯降低。PPP項目打包招商的相關(guān)建議1招商主體的選擇一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理PPP項目的業(yè)主單位是所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的單位)。在打包招商的過程中，由于涉及多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)條件、項目實(shí)際情況一般差異較大，各方的利益訴求也自然會有所不同。若各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時作為招商業(yè)主單位，統(tǒng)一打包招商必定困難重重。由于難以平衡各方利益，大量的時間和精力可能都會浪費(fèi)在各種爭論和利益協(xié)調(diào)方面，甚至可能出現(xiàn)某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為或抵觸的情形，從而導(dǎo)致招商工作難以推進(jìn)。

為避免上述情況發(fā)生，我們建議由縣政府委托縣行業(yè)主管部門作為招商業(yè)主單位，統(tǒng)籌推進(jìn)全部污水處理PPP項目的招商工作，制定統(tǒng)一的PPP招商方案并負(fù)責(zé)實(shí)施。同時作為PPP項目的業(yè)主方，代表縣政府與投資者簽署PPP項目合作協(xié)議。2污水處理服務(wù)費(fèi)單價由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理項目規(guī)模大小不一，運(yùn)營成本差異明顯。在打包招商的過程中，污水處理服務(wù)費(fèi)單價最易引起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生異議。在各地的實(shí)踐中，有的地方實(shí)行“一廠一價”，有的實(shí)行統(tǒng)一價格?？陀^來看，兩種模式各有優(yōu)劣。

“一廠一價”易于平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益，減少分歧。但缺點(diǎn)也很明顯，一是評選投資者的過程中，無法確定一個統(tǒng)一的報價競爭標(biāo)的，不能評審出最優(yōu)的報價，價格最終還是需要通過協(xié)商確定，難以實(shí)現(xiàn)減少政府污水處理服務(wù)費(fèi)支出的目的。雖然表面上是打包招商，但實(shí)際依然是簡單疊加，規(guī)模效應(yīng)無法實(shí)現(xiàn)。

而實(shí)行統(tǒng)一價格，優(yōu)勢在于容易確定報價競爭標(biāo)的，易于評審出最優(yōu)報價，從而減少污水處理服務(wù)費(fèi)支出。但缺點(diǎn)在于，實(shí)行統(tǒng)一價格會產(chǎn)生不公，容易引起項目條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抵觸。

在我司操作過的項目中，既有采用“一廠一價”的案例，也實(shí)行統(tǒng)一價格的案例。從第三方角度來看，我們建議選取統(tǒng)一價格方案。雖然條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對而言會有利益損失，但從全縣的角度來看，可以通過競爭減少污水處理服務(wù)費(fèi)支出。另外，若由縣級政府牽頭招商，這種方案也可以順利的落實(shí)。3采用競爭性程序招商從國內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理投資運(yùn)營市場來看，大部分項目都未經(jīng)競爭性程序而直接交給一特定投資者承擔(dān)。其客觀原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目大多商業(yè)條件欠佳，意向投資者較少，而縣級以下政府大多欠缺類似項目招商運(yùn)作經(jīng)驗。因此，一旦有投資者表達(dá)意向，往往會被政府視為救命稻草。

從我司的經(jīng)驗來看，在沒有競爭對手的情況下，投資者的要價條件通常會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合理水平。而經(jīng)過充分競爭的項目，不僅報價會遠(yuǎn)低于“一對一”談判的項目，且各項合作條件也要明顯優(yōu)于后者。因此，從維護(hù)好政府和社會公共利益的角度出發(fā)，我們認(rèn)為在條件允許的情況下，十分有必要采取競爭性招商程序。4污水處理服務(wù)費(fèi)的支付主體現(xiàn)階段，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理費(fèi)征收情況都不太理想，難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力大多有限，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政維持污水廠的正常運(yùn)轉(zhuǎn)可能不太現(xiàn)實(shí)。

為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠能正常穩(wěn)定運(yùn)行，降低項目的投資風(fēng)險，縣政府有必要建立污水處理費(fèi)征收體系，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水費(fèi)征收進(jìn)行統(tǒng)籌管理;并作為付費(fèi)主體，承擔(dān)污水處理服務(wù)費(fèi)的支出義務(wù)，在污水費(fèi)收不抵支的情況下，由縣財政對污水處理服務(wù)費(fèi)進(jìn)行彌補(bǔ)。5聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)污水處理PPP項目打包招商交易程序復(fù)雜，涉及特許經(jīng)營、水務(wù)行業(yè)、財務(wù)、法務(wù)、商務(wù)等眾多領(lǐng)域，一般縣級以下政府都不具備類似的專業(yè)人才和操作經(jīng)驗，若無專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助，則只能任由投資者主導(dǎo)協(xié)商和談判，政府和社會公共利益難以得到保障。從行業(yè)內(nèi)運(yùn)作較為成功的PPP打包招商案例來看，無一例外都聘請了專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。